Poliisin näkemyksiä julkisuuslain mukaisesta arvioinnista

Julkisuudessa on edelleen keskusteltu vilkkaasti poliisin julkisuuslain mukaisista arvioinneista. Myös muiden viranomaisten vastaavia arviointeja on käsitelty. Tässä blogissa avataan poliisin omia näkemyksiä asiassa. Aiheesta on aikaisemmin julkaistu blogikirjoitus "Poliisin esitutkintapöytäkirjojen julkisuutta koskeviin tulkintoihin saatava ennakkotapauksia".

Julkisuuslain kohtien välinen epäselvyys 

Erityisen paljon palstatilaa on saanut kysymys siitä, voiko poliisi käyttää esitutkintamateriaalin julkisuutta arvioidessaan vain julkisuuslain 24 § 1 momentin 26 kohtaa (rikoksen uhria loukkaavat tiedot) vai myös saman momentin 32 (henkilökohtaiset olot ym.) kohtaa. Eli sovelletaanko julkisuuslain 24 § 1 momentin 26 kohtaa esitutkinta-aineistoon siten, että se syrjäyttää muut yksityiselämää koskevat salassapitosäännökset, kuten saman momentin 32 kohdan. Mediassa on useissa kirjoituksissa esitetty, että poliisin kanta (molempia lain kohtia voidaan soveltaa myös esitutkinta-aineistossa) on lain vastainen, tai että se on väärä tulkinta.

Nyt asiaan on saatu ennakkotapaus. Korkein hallinto-oikeus on ratkaisussaan KHO 2021:26 todennut muun ohella:”…Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 26 kohdan lisäksi myös momentin 32 kohta voi tulla sovellettavaksi esitutkinta-asiakirjojen julkisuutta ja salassa pidettävyyttä koskevassa arvioinnissa niiltäkin osin kuin asiakirjoihin sisältyy 26 kohdassa tarkoitettujen henkilötahojen yksityiselämään liittyviä tietoja.” Huomioitavaa on, että samassa ratkaisussa on korostettu sitä, etteivät mainitun pykälän eri salassapitokohdat ole toisiaan poissulkevia, vaan samaan asiakirjaan voi sisältyä eri kohtien mukaan salassa pidettäviä osia. Asiaa voidaan pitää näiltä osin täten ratkaistuna ja poliisin tulkintaa oikeana.

Korkeimman hallinto-oikeuden kantaa voidaan pitää myös asiallisena huomioiden rikokseen tahtomattaan liittyvät yksityishenkilöt ja heidän yksityiselämänsä. Ei voi olla tarkoituksenmukaista, että kenen tahansa, mahdollisesti aiheetta epäiltynä tai kiusan kohteena olevan henkilön, yksityiselämään liittyvät tiedot, jotka on turvattu perusoikeutena, tulisivat julkisiksi vain siitä syystä, että joku on tehnyt henkilöstä rikosilmoituksen (joskus siis ihan vain kiusallaan). Vastaavasti asianomistajan tai todistajan yksityiselämään liittyvät tiedot olisivat aina julkisia, jos ne liittyvät millään tavalla rikostutkintaan. Kukaan tuskin haluaa, että omia yksityiselämään liittyviä tietoja, vaikka ne eivät olisikaan arkaluonteisia, riepoteltaisiin julkisuudessa vain siitä syystä, että niitä on pitänyt käydä läpi taustatietojen saamiseksi esitutkinnassa tai esimerkiksi kuulusteluissa. 

Median joissain kannanotoissa on esitetty, että poliisi estää salaamiskäytännöillään julkisen vallan valvontaa. Huomioitavaa on, että kyse on näiltä osin ollut nimenomaan yksityisten henkilöiden yksityiselämään liittyvistä tiedoista. Julkisuuslailla ja julkisuusperiaatteella on ensisijainen tarkoitus tarvittaessa valvoa viranomaistoimintaa yleisesti tai yksityisen henkilön omassa asiassa. Se, onko henkilön yksityiselämään liittyvä tieto salassa pidettävä vai ei, ei liity lähtökohtaisesti julkisen vallan valvontaan. Näissä linjauksissa suojataan perustuslain mukaista yksityisyyden suojaa. 

Lisäksi suurin osa asioista tulee julki viimeistään tuomioistuinvaiheessa, joten tiedot eivät ole kaikkinensa lopullisesti salassa pidettäviä, mutta poliisi noudattaa eri lakia kuin tuomioistuin salassa pidettävien asioiden osalta. Tästä lisää myöhemmin.

Julkisuuslain sanamuotoja tulee päivittää ja ulottuvuuksia tarkentaa 

Julkisuuslain 24 § 1 momentin 32 kohdan haasteena on laaja ulottuvuus, tulkinnallisuus ja sen soveltamisen ehdottomuus.

Tämä tarkoittaa sitä, että kohdassa tarkoitetut tiedot ja asiakirjat ovat ehdottomasti pidettävä salassa - lisäedellytyksittä tai viranomaisen harkinnasta riippumatta. Poliisin kädet ovat siten sidotut tai liikkumavara kapea. 

Lain edellyttämä salassapitovelvoite tuntuu poliisistakin monesti tarpeettomalta. Liikkumavaran vähyydestä huolimatta 32 kohdan soveltaminen saattaa käytännön tilanteissa aiheuttaa erilaisia ratkaisuja, riippuen siitä, miten kohdassa mainittujen käsitteiden sisältöä tulkitaan. Esimerkiksi tiedot henkilön elintavoista tai muista niihin verrattavista henkilökohtaisista oloista ovat niin monitulkintaisia, että salassa pitoon päätyminen on enemmän kuin mahdollista – erityisesti kun harkintavaraa ei juuri ole. Tästä hyvänä esimerkkinä on vaikkapa kitaran soitto, joka voidaan katsoa harrastukseksi ja siten ehdottomasti salassa pidettäväksi asiaksi. 

Toisaalta hyvä kysymys on se, milloin tällainen tieto on tarpeellinen esitutkinta-aineistossa. Onko asia sellainen, että yksityiselämän suoja rikkoontuisi, jos asia olisi julkisena esim. esitutkintapöytäkirjassa? Lain esitöistä tai oikeuskäytännöstä ei ole tässä sanottavaa apua. Jokaisella on perustuslain mukainen oikeus yksityiselämän suojaan, jota myös julkisen vallan pitää suojata. Siksi poliisi tervehtii ilolla julkisuuslain kokonaisuudistusta koskevaa lainsäädäntöhanketta. Jo puhtaasti ennustettavuuden, yhdenvertaisuuden ja yleisen yhteiskunnallisen edun takia julkisuuslain ajastaan jääneitä sanamuotoja tulee päivittää.

Esitutkintapöytäkirjojen läpikäynti sitoo resursseja 

Esitutkintapöytäkirjat ovat myös hyvä esimerkki julkisuusarvioinnin työllistävyydestä. Kyse voi olla tuhansista sivuista, jotka pitää käydä sana/lause tai kappale kerrallaan läpi ja arvioida, mitkä kaikki asiat ovat mahdollisesti 24 §:n mukaan salassa pidettäviä. Tämä läpikäyminen vie valtavasti poliisin resursseja, jotka voisivat olla kohdennettu kiireellisempiin tehtäviin.

Kyseinen kohta aiheuttaa jatkossakin tulkinnanvaraisia tilanteita, kun jokainen virkamies sen ulottuvuutta itse henkilökohtaisesti ja virkavastuullaan arvioi. Olisi perusteltua, että kohdan soveltamisalaa arvioitaisiin kokonaisvaltaisesti uudelleen - toivottavasti oikeusministeriön käynnissä olevassa julkisuuslakityöryhmässä.

Tähän asiaan (yksityiselämän suojaan rikosasiassa) on onneksi tulossa keväällä 2021 myös tutkimustietoa.

Rikollisryhmän jäsenyyden salassa pidettävyys

Edellä esitettyyn liittyvä erityiskysymys on 32 kohdan soveltaminen tietoon silloin, kun henkilö on järjestäytyneen rikollisryhmän jäsen. Muodollisesti (rikollisryhmä/yhdistystoiminta/yksityiselämään liittyvä tieto) 32 kohtaan lukeutuva tieto on suoraan lain sanamuodon mukaisesti salassa pidettävä. Selvää on myös se, että kyseinen tieto ei ole arkaluonteinen tieto 26 kohdan mukaisesti. 

Tähän liittyy kuitenkin merkittäviä ongelmia. Ensinnäkin on huomattava, että järjestäytyneen rikollisryhmän toimintaan osallistuminen on erikseen kriminalisoitu, minkä lisäksi se voi toimia koventamisperusteena. Tämä johtaa tilanteeseen, jossa poliisi, laatiessaan esimerkiksi järjestäytyneen rikollisryhmän toimintaan osallistumista koskevaa esitutkintapöytäkirjaa, joutuu salaamaan pyydetystä asiakirjasta kyseiseen tekoon olennaisesti liittyviä tietoja. Samaan aikaan lienee selvää, että yksityiselämän suojaamisen ydinalueella ei voi olla se, että henkilö kuuluu järjestäytyneeseen rikollisryhmään. 

Tähän liittyen poliisilla on Korkeimmassa hallinto-oikeudessa vireillä valitusasia, jonka kautta toivotaan saatavan selvyyttä problematiikkaan. Poliisilla ei ole omaa intressiä salata esimerkiksi jengijäsenyystietoa. Poliisi toimii kuitenkin aina voimassa olevan lain mukaan, eikä se voi valita tulkintamallejaan sen perusteella, mikä tuntuu maalaisjärjellä ajateltuna viisaalta.

Julkisuuslain ja oikeudenkäynnin julkisuuslain keskinäinen soveltaminen

Kokonaisuuteen liittyy myös ongelma, joka koskee julkisuuslain ja oikeudenkäynnin julkisuuslain (laki oikeudenkäynnin julkisuudesta yleisissä tuomioistuimissa) keskinäisen soveltamisalan epätyydyttävää tilaa. 

Kun esitutkintapöytäkirja valmistuu, se toimitetaan syyttäjälle. Syyteharkinnan jälkeen syyttäjä toimittaa esitutkintapöytäkirjan edelleen tuomioistuimelle. 

Esitukintapöytäkirja tulee lähtökohtaisesti julkiseksi siinä vaiheessa, kun asiaa käsitellään ensi kerran tuomioistuimessa, ja kun julkisuuslain 24 § 1 momentin 3 kohta viimeistään väistyy. Tällöin siitä tulee myös oikeudenkäyntiasiakirja ja siihen sovelletaan lakia oikeudenkäynnin julkisuudesta, joka merkitsee julkisuuslakia laajempaa julkisuutta. Kuitenkin jos esitutkintapöytäkirja tilataan tässä vaiheessa poliisilta, poliisi soveltaa sen luovuttamiseen ainoastaan julkisuuslakia. Tämä johtaa ristiriitatilanteisiin, kun oikeudenkäynnissä julkisena käsiteltyjä asioita salataan poliisilta pyydetyissä esitutkintapöytäkirjoissa. 

Käytännön oikeuselämässä on jäänyt vähemmälle huomiolle, että oikeudenkäynnin julkisuuslain muutoksella vuonna 2007 esitutkintapöytäkirjat ovat nykyään kokonaisuudessaan oikeudenkäyntiasiakirjoja ja näin ollen tuomioistuinten tulee käsitellä niitä koskevat asiakirjapyynnöt, milloin sellaisia esitetään. Jostain syystä esimerkiksi toimittajat/ulkopuoliset kuitenkin pyytävät niitä edelleen poliisilta. 

Yleisesti ottaen olisi perusteltua, että niissä asioissa, joissa rikosprosessi etenee tuomioistuimeen, tuomioistuin käsittelisi keskitetysti kaikki kyseiseen oikeudenkäyntiin liittyvät asiakirjapyynnöt yksinomaan tuomioistuimia koskevan julkisuuslainsäädännän nojalla. Tämä mahdollistaisi sen, että tuomioistuin kykenisi täysimääräisesti kontrolloimaan sitä, miten asiassa tehtyihin pyyntöihin suhtaudutaan. Poliisilla ei usein voikaan olla tiedossa, mitä tuomioistuimen käsittelyssä on mahdollisesti tullut ilmi tai onko asiassa tuomioistuinvaiheessa noussut esiin sellaista tietoa, joka vaikuttaisi asian julkisuusarvioon. 

Vielä kerran poliisin julkisuuskäsikirjasta

Julkisuuskäsikirja laadittiin aikanaan poliisin ylijohdossa sisäministeriössä, koska silloinen uusi julkisuuslaki osoittautui jo tuolloin haasteelliseksi sovellettavaksi. Ajan kuluessa on tullut paljon erilaisia tulkintaohjeita, eivätkä ne kaikki ole varsinaisesti helpottaneet lain soveltamista. Sisäministeriö edellytti Poliisihallitusta päivittämään julkisuuskäsikirjan, mikä tehtiin. Käsikirjan perusta on edelleen sama: asiakirjat ovat julkisia ja salaus on poikkeuksellista. Käsikirja ei ole ohje tai määräys, vaan se on nimenomaan käsikirja, koonti harkinnassa huomioon otettavista seikoista. Lopullisen julkisuusarviotulkinnan tekee aina asianomainen virkamies tai poliisiyksikkö.  

Julkisuudessa on useasti tuotu esiin se, että poliisi on julkisuuskäsikirjassaan ohjeistanut salaamaan pöytäkirjoista kaikki yksityiselämään liittyvät seikat. On esitetty, että jopa kokonaisia asiaryhmiä, kuten lähisuhdeväkivalta ja sosiaalietuuksien väärinkäytökset, on kannustettu salaamaan kannesta kanteen. Tämä ei kuitenkaan pidä paikkaansa. 

Poliisin julkisuuskäsikirjassa on korostettu, että viranomaismenettelyn lähtökohtana on julkisuus. Salassapito on siten poikkeus, joka arvioidaan tapauskohtaiseksi aina erikseen. Kuten edellä on todettu, on selvää, ettei sovellettava normisto ole julkisuuslain osalta kuitenkaan täysin ongelmaton tai yksiselitteinen.

Julkisuuskäsikirjan kokonaisuudesta irrotetut yksittäiset lauseet saattavat antaa virheellisen kuvan poliisin julkisuuslain soveltamisesta. Julkisuuskäsikirjaa päivitetään ja tarkennetaan jatkuvasti tarvittavilta osin siksi, ettei väärinymmärryksiä pääsisi tapahtumaan. Päivityksissä huomioidaan myös uusin oikeuskäytäntö ja ylimpien laillisuusvalvojien ratkaisut. Toisaalta odotamme myös vielä vireillä olevien tapauksien ratkaisemista Korkeimmassa hallinto-oikeudessa, jotta käsikirja vastaisi mahdollisimman hyvin vallitsevaa oikeudentilaa. 

Niina Uskali
Poliisiylitarkastaja
Poliisihallitus