Det behövs prejudikat gällande tolkningen av offentligheten hos polisens förundersökningsprotokoll

Vad är det egentligen fråga om?

När det finns anledning att misstänka att ett brott har begåtts utför polisen en förundersökning. När förundersökningen är klar i sinom tid upprättas ett förundersökningsprotokoll över den. Därefter lämnas protokollet till åklagaren, som beslutar om hen ska väcka åtal i ärendet eller inte. Förundersökningsprotokollen innehåller i allmänhet mycket information och av dem kan även framgå sekretessrelaterad information om privatpersoner.

Under den senaste tiden har det förts en livlig offentlig diskussion om offentligheten hos förundersökningsprotokoll. Fokus har framför allt legat på till vilka delar förundersökningsprotokollen är offentliga. Särskild uppmärksamhet har ägnats ett ärende där Centralkriminalpolisen vägrade att lämna ut namnuppgifter från ett förundersökningsprotokoll till en journalist som bad om dem, eftersom förundersökningen gällde organiserad brottslighet och utlämnandet av namnuppgifterna skulle ha avslöjat att de inblandade parterna har tillhört en organiserad kriminell grupp.

Låter det underligt att polisen hemlighåller den typen av uppgifter? Ja. Är det vettigt? Vi tar en närmare titt på frågan.

Om Polisens tolkning av offentlighet

All myndighetsverksamhet ska grunda sig på lag. Om frågor som berör offentlighet föreskrivs i lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet (offentlighetslagen). Lagens utgångspunkt är tydlig: myndigheternas handlingar är offentliga om de inte omfattas av någon av de sekretessgrunder som separat fastställs i lagen.

En sådan grund för sekretess ingår i 24 § 1 mom. 32 punkt i offentlighetslagen. Det står ordagrant: " Om inte något annat föreskrivs särskilt, är följande myndighetshandlingar sekretessbelagda: handlingar som innehåller uppgifter om en persons politiska övertygelse eller uppgifter om åsikter som personen har uttalat privat eller uppgifter om någons levnadssätt, deltagande i föreningsverksamhet eller fritidssysselsättningar, familjeliv eller andra med dem jämförbara personliga förhållanden." Sådana uppgifter är också strikt konfidentiella enligt lag, vilket betyder att de alltid måste vara sekretessbelagda utan möjlighet att i varje enskilt fall begrunda eller överväga saken. 

Den centrala frågan lyder: kan det faktum att en person är medlem av en organiserad kriminell grupp vara en sekretessbelagd uppgift, dvs. bli överstruken på den grunden att den innehåller uppgifter om “någons levnadssätt, deltagande i föreningsverksamhet eller fritidssysselsättningar eller andra med dem jämförbara personliga förhållanden”?

När polisen ska lösa en fråga av den här typen, tar den i beaktande om någon av de myndigheter som övervakar polisen har tagit ställning till frågan tidigare. En sådan myndighet är riksdagens justitieombudsman. Justitieombudsmannen har i sitt avgörande den 23 november 2018 behandlat frågan om sekretessbeläggande av uppgifter som hänför sig till någons privatliv. I avgörandet konstaterade justitieombudsmannen följande: "I alla händelser omfattas medlemskap i MC Bandidos av tolkningen av ordalydelsen i nämnda punkt i offentlighetslagen som uppgifter om någons levnadssätt, deltagande i föreningsverksamhet eller fritidssysselsättningar eller andra med dem jämförbara personliga uppgifter - - I detta fall finns det inte mycket utrymme för tolkning av sekretessbeläggning av uppgifterna.”

Justitieombudsmannens tolkning är alltså att uppgiften om att en person är medlem av en organiserad kriminell grupp är sekretessbelagd. Justitieombudsmannen konstaterar ytterligare att detta inte är helt utan problem, men lagen är skriven i en mycket ovillkorlig ton, och lämnar myndigheten ingen prövningsrätt. Det finns goda grunder för riksdagen att revidera lagen till dessa delar.

Varför har saken en mer omfattande betydelse?

Fallet där Centralkriminalpolisen hade vägrat att lämna ut uppgifter till en journalist handlade om medlemskap i en organiserad kriminell grupp. Frågan har dock en bredare betydelse. 

Det ovan nämnda kriteriet för sekretessbeläggande enligt offentlighetslagen omfattar på bred bas information om privatlivet. Lagstiftarens tanke har varit att uppgifter om människors privatliv inte ska vara "tillgängliga för alla och envar" bara för att personerna blir föremål för myndighetsåtgärder. Sålunda erbjuder lagen skydd i den händelse att en person blir tvungen att avslöja uppgifter om sitt privatliv till polisen och informationen inte får läcka vidare. 

Det säger sig självt att det inte är polisens avsikt eller önskan att skydda personer som tillhör en organiserad kriminell grupp – tvärtom. I vissa situationer kunde det i själva verket vara “till fördel" för polisen, om det var möjligt att berätta utförligare om vissa personers verksamhet. Polisen måste dock följa lagen, även om det ibland kan leda till tolkningar som kanske kan verka lite speciella. Myndigheten har inte möjlighet att välja.

Det är också bra att notera att offentligheten för en rättegång i princip är mer omfattande än för brottsprocessen som föregår den. Det är vanligt att handlingar som varit sekretessbelagda i förundersökningsskedet anses vara offentliga i domstolen. Detta är i och för sig naturligt eftersom domstolarna tillämpar en annan lag om offentlighet än polisen. Också nu är det möjligt att få tillgång till de namnuppgifter som Centralkriminalpolisen hemlighöll genom att begära dem från domstolen som behandlar ärendet och inte från polisen. Den markerade offentligheten i rättegångar är en av grundförutsättningarna för rättsstaten. 

Samtidigt är det uppenbart att inbördes olika lagar som styr offentlighet inte alltid betjänar den allmänna förutsägbarheten hos myndigheternas verksamhet eller återspeglar folkets rättsmedvetande.

Rättsprocesser gällande ärendet har inletts

Låt oss gå tillbaka till början och fallet där Centralkriminalpolisen vägrade att lämna ut namnuppgifter till en journalist. Ärendet framskred så att journalisten lämnade ett besvär till Helsingfors förvaltningsdomstol om Centralkriminalpolisens beslut och: i sitt beslut den 17 december 2020 ansåg förvaltningsdomstolen att uppgifterna i fråga bör lämnas ut till journalisten.

När man jämför detta med justitieombudsmannens ståndpunkt kan man konstatera att det finns två olika tolkningar av samma fråga. Det är å ena sidan riksdagens justitieombudsman som anser att uppgifterna är sekretessbelagda, å andra sidan är det förvaltningsdomstolen, som anser att de är offentliga. På ena sidan kräver journalister ett mer omfattande utlämnande av uppgifter och på andra sidan har poliser åtalats för att ha avslöjat sådan information. Saken blir inte lättare av att inte ens Helsingfors förvaltningsdomstol har en konsekvent linje: I sitt beslut av den 11 oktober 2019 ansåg förvaltningsdomstolen nämligen att polisinrättningen i Helsingfors hade fattat rätt beslut när polisinrättningen, med stöd av offentlighetslagens punkt om personlig integritet, till en annan journalist inte lämnade ett videoklipp från ett förundersökningsprotokoll gällande ett narkotikabrott, av vilket videoklipp framgick att personen som var delaktig i brottmålet använde narkotika samt doseringen av narkotika. Eftersom det är fråga om tillämpning av samma lagrum på ett förundersökningsprotokoll, står avgörandena i konflikt med varandra.

Ytterligare känner vi till att över förvaltningsdomstolens avgörande den 11 oktober 2019 har anförts besvär till Högsta förvaltningsdomstolen och ett avgörande kan förväntas inom kort. 

I syfte att olika frågor ska behandlas på samma sätt och för att en slutgiltig lösning äntligen ska uppnås och ett styrande prejudikat erhållas för detta tema som har orsakat gråa hår, beslutade Centralkriminalpolisen efter att ha diskuterat med Polisstyrelsen att det är ändamålsenligt att av Högsta förvaltningsdomstolen begära besvärstillstånd även i ärendet som gäller den organiserade kriminella gruppen.

Avslutningsvis

Offentlighetslagen är svårtolkad också utgående från riksdagens justitieombudsmans avgörande (16.10.2020 Polisstyrelsens tolkning av förundersökningsmaterialets offentlighet (oikeusasiamies.fi))  - särskilt när det gäller vissa av polisens uppgifter och uppgifter som den behandlar. Polisens utgångspunkt är verkställandet av offentlighetsprincipen, och polisen har inte några egna behov att hemlighålla uppgifter om exempelvis förundersökningsmaterial. Krypteringsåtgärder tar också upp betydande polisresurser när handlingar gås igenom noggrant ord för ord, och sekretessbelagda uppgifter stryks över med svart i förundersökningsmaterial som kan innehålla flera tusen sidor. 

Polisens bedömning av vad som är sekretessbelagd information och vad som är offentlig information styrs av offentlighetslagen, som polisen i egenskap av myndighet måste iaktta. Offentlighetslagen fastställer dock inte så exakta gränser att den kan tillämpas utan ändringar på alla de fall som polisen ska ta sig an, istället har domstolsavgöranden och avgöranden av de högsta laglighetsövervakarna anlitats som tolkningshjälp. Endast de högsta domstolarnas avgöranden kan användas som faktiska prejudikat som styr tillämpningen av lagen.

Syftet med den handbok om offentlighet som Polisstyrelsen gett ut är att vara till hjälp för varje polis i en krävande helhet när tjänstemannen ska bedöma om ett ärende som hen sköter är offentligt eller sekretessbelagt. Med hjälp av handboken vill Polisstyrelsen ge polisenheterna kunnande att tolka offentlighetslagen på ett enhetligt sätt i enlighet med lag och rättspraxis. Det bör noteras att handboken för offentlighet är ett föränderligt och levande dokument, som följer aktuella rättsliga omständigheter. När rättspraxis eller lagen ändras, uppdateras handboken.
Vid polisen ser man fram emot resultatet av de ovan nämnda processerna. Och det är helt klart att oavsett resultatet kommer de att uppdateras i polisens handbok om offentlighet.

Det är viktigt med tanke på rättsskyddet för polisens egna anställda att det inte finns några  oklarheter i tolkningarna av offentlighetslagen och att lagen med säkerhet tillämpas korrekt. Å andra sidan är det minst lika viktigt att alla rättigheter förverkligas och beaktas på rätt sätt, inklusive enskilda personers personliga integritet, vilken polisen i egenskap av myndighet är skyldig att säkerställa.

Det är polisens största önskemål att offentlighetslagen ska granskas samt uppdateras och revideras till nödvändiga delar i syfte att erhålla en bestående lösning på oklarheterna och att myndighetsverksamhetens förutsägbarhet och medborgarnas rättsskydd och likställdhet förverkligas. Även riksdagens justitieombudsman påtalade detta behov av förnyelse i sitt avgörande som utfärdades den 16 oktober 2020. Justitieministeriet har tydligen redan inlett uppdateringen av lagen. Det är viktigt att polisen har möjlighet att delta i lagstiftningsarbetet och påverka reformen – inom polisens eget och uppenbart utmanande område.

Niina Uskali
Polisöverinspektör
Polisstyrelsen