Polisens syn på bedömning enligt offentlighetslagen

Det har förts en livlig offentlig diskussion om polisens bedömningar enligt offentlighetslagen. Liknande bedömningar från andra myndigheter har också behandlats. I den här bloggen berättar vi om polisens egen syn på saken. Blogginlägget “Det krävs prejudikat för tolkning av offentligheten gällande polisens förundersökningsprotokoll”.

Oklarheter mellan avsnitten i offentlighetslagen 

Frågan om huruvida polisen endast får tillämpa 24 § 1 mom. 26 punkt i offentlighetslagen (uppgifter som kränker brottsoffret) eller också punkt 32 i samma moment (personliga förhållanden) vid bedömning av förundersökningsmaterialets offentlighet, har väckt livlig diskussion. Med andra ord ska 24 § 1 mom. 26 punkt tillämpas på förundersökningsmaterial på ett sådant sätt att den utesluter övriga bestämmelser om sekretess gällande privatlivet, i likhet med punkt 32 i samma moment. I flera inlägg i medierna har det uppgetts att polisens ståndpunkt (båda punkterna i lagen kan också tillämpas i förundersökningsmaterialet) strider mot lagen eller att det är en feltolkning.

Nu finns det ett prejudikat i ärendet. Högsta förvaltningsdomstolen har i sitt avgörande HFD 2021:26 konstaterat bland annat följande.”...Utöver 24 § 1 mom. 26 punkt i offentlighetslagen kan även punkt 32 komma att tillämpas vid bedömning av förundersökningshandlingars offentlighet och konfidentialitet även till de delar som gäller uppgifter i handlingarna som hänför sig till i punkt 26 avsedda personers privatliv.” Det bör noteras att i samma avgörande betonas det faktum att de olika sekretesspunkterna i nämnda paragraf inte utesluter varandra, utan att samma handling kan innehålla delar som är sekretessbelagda enligt olika punkter. Sålunda kan ärendet i detta avseende anses vara löst och polisens tolkning korrekt.

Högsta förvaltningsdomstolens ståndpunkt kan också anses vara korrekt med beaktande av privatpersoner som mot sin vilja är kopplade till ett brott och deras privatliv. Det kan inte vara ändamålsenligt att uppgifter om någons privatliv, eventuellt en person som är misstänkt utan grund eller som är föremål för mobbning, vilka uppgifter är en grundläggande rättighet, skulle offentliggöras enbart på den grunden att någon har gjort en brottsanmälan om denna person (ibland bara för att mobba). På motsvarande sätt skulle uppgifter om en målsägandes eller ett vittnes privatliv alltid vara offentliga, om de har en koppling till en brottsutredning. Det finns knappast någon som vill att uppgifter om hens privatliv, även om de inte är känsliga, ska debatteras i offentligheten bara för att det har varit nödvändigt att behandla dem i en förundersökning eller exempelvis i förhör i syfte att få bakgrundsinformation.

Vissa ställningstaganden i medierna har antytt att polisen genom sina sekretessförfaranden förhindrar övervakningen av den offentliga makten. Det bör noteras att det i dessa fall har uttryckligen handlat om uppgifter som gäller privatpersoners privatliv. Det främsta syftet med offentlighetslagen och offentlighetsprincipen är att vid behov övervaka myndigheternas verksamhet generellt eller i en privatpersons eget ärende. Frågan om huruvida uppgifter om en persons privatliv är sekretessbelagda eller inte har i princip inte något att göra med övervakning av den offentliga makten. Dessa riktlinjer skyddar den personliga integriteten enligt grundlagen. 

Största delen av frågorna offentliggörs senast i domstolen och därför är uppgifterna inte slutgiltigt sekretessbelagda, men polisen följer en annan lag än domstolen gällande sekretessbelagda frågor. Mer om detta senare.

Ordalydelsen i offentlighetslagen bör uppdateras och omfattningen preciseras 

Utmaningen gällande 24 § 1 mom. 32 punkt i offentlighetslagen är dess breda omfattning, möjligheten till tolkningar och den ovillkorliga tillämpningen.

Detta innebär att det är absolut nödvändigt att den information och de handlingar som avses i punkten är sekretessbelagda - utan ytterligare villkor och oberoende av myndighetens övervägande. Polisens händer är således bundna eller spelrummet begränsat. 

Den lagenliga skyldigheten att iaktta sekretess anses även av polisen vara onödig i många fall. Trots det begränsade spelrummet kan tillämpningen av punkt 32 leda till olika slags lösningar i praktiken, beroende på hur de begrepp som nämns i punkten tolkas. Exempelvis information om en persons levnadssätt eller andra med dem jämförbara personliga förhållanden är öppen för så många tolkningar att ett beslut om att göra dem sekretessbelagda är mycket möjligt - särskilt som det inte egentligen finns utrymme för övervägande. Ett bra exempel på detta är till exempel gitarrspel, vilket kan betraktas som en hobby och därför är definitivt information som ska hållas hemlig. 

Det är å andra sidan en bra fråga när dylik information är nödvändig i förundersökningsmaterialet. Är ärendet sådant att det skulle bryta mot skyddet av privatlivet, om det skulle vara offentligt t.ex. i ett förundersökningsprotokoll? Förarbetena till lagen eller rättspraxis är inte till nämnvärd hjälp i frågan. Alla har en grundlagsenlig rätt till skydd av privatlivet, som även ska skyddas av den offentliga makten. Därför välkomnar polisen lagstiftningsprojektet som gäller en totalreform av offentlighetslagen. Det är redan med tanke på förutsägbarhet, jämlikhet och samhällets allmänna intresse skäl att uppdatera föråldrade ordalydelser i offentlighetslagen.

Genomgång av förundersökningsprotokoll binder resurser 

Förundersökningsprotokollen är även ett bra exempel på den sysselsättande effekt som bedömning av offentligheten har. Det kan handla om tusentals sidor som ska granskas ett ord/en mening eller ett stycke i sänder och en bedömning göras om vilka frågor som eventuellt kan vara sekretessbelagda enligt 24 §. Denna genomgång tar i anspråk en väldig mängd av polisens resurser, som kunde riktas till mer brådskande uppgifter.

Den aktuella punkten kommer även i fortsättningen att ge upphov till oklara situationer när varje tjänsteman själv personligen och utgående från sitt tjänsteansvar bedömer dess omfattning. Det är motiverat att punktens tillämpningsområde bedöms i sin helhet på nytt - vilket förhoppningsvis sker i justitieministeriets pågående arbetsgrupp som behandlar offentlighetslagen.

Våren 2021 får vi lyckligtvis även forskningsdata om frågan (skydd av privatlivet i brottmål.

Sekretessbeläggning av medlemskap i en kriminell grupp

En specialfråga med anknytning till det ovan anförda är tillämpning av punkt 32 på information i sådana fall när en person är medlem i en organiserad kriminell grupp. Formellt (kriminell grupp/föreningsverksamhet/information som hänför sig till privatlivet) är information som lyder under punkt 32 sådan som enligt lagens ordalydelse ska vara sekretessbelagd. Det är även klart att dessa uppgifter inte betraktas som känsliga uppgifter enligt punkt 26. 

Det här är dock förenat med avsevärda problem. För det första bör det noteras att deltagande i en organiserad kriminell grupps verksamhet har kriminaliserats separat och det kan därtill fungera som en skärpningsgrund. Detta leder till en situation där polisen, till exempel i samband med upprättande av ett förundersökningsprotokoll om deltagande i en organiserad kriminell grupps verksamhet, blir tvungen att sekretessbelägga sådan information i den begärda handlingen som har en väsentlig anknytning till den aktuella gärningen. Samtidigt torde det vara uppenbart att kärnområdet för skydd av privatlivet inte kan omfatta det faktum att en person hör till en organiserad kriminell grupp. 

I anslutning till detta har polisen ett besvärsärende anhängiggjort i Högsta förvaltningsdomstolen vilket man hoppas ska ge klarhet i problematiken. Det ligger inte i polisens egna intressen att hemlighålla exempelvis medlemskapsinformation. Polisen agerar dock alltid enligt gällande lag och kan inte välja sina tolkningsmodeller utifrån vad som verkar klokt enligt sunt förnuft.

Ömsesidig tillämpning av offentlighetslagen och lagen om offentlighet vid rättegång

Helheten omfattar även ett problem som handlar om en otillfredsställande situation gällande inbördes tillämpningsområde för offentlighetslagen och lagen om offentlighet vid rättegång. 

När ett förundersökningsprotokoll blir färdigt, lämnas det till åklagaren. Efter åtalsprövning skickar åklagaren förundersökningsprotokollet vidare till domstolen. 

I princip blir förundersökningsprotokollet offentligt i det skedet när ärendet första gången behandlas i domstol och när 24 § 1 mom. 3 punkt i offentlighetslagen senast viker undan. Då blir det även en rättegångshandling och på det tillämpas lagen om offentlighet vid rättegång, vilket betyder bredare offentlighet än enligt offentlighetslagen. Om förundersökningsprotokollet dock i det här skedet beställs från polisen, tillämpar polisen endast offentlighetslagen på överlämnandet av protokollet. Detta leder till konfliktsituationer när ärenden som behandlats som offentliga vid rättegången döljs i de förundersökningsprotokoll som begärts av polisen. 

Inom juridiken i praktiken har det fått mindre uppmärksamhet att genom ändringen av lagen om offentlighet vid rättegång år 2007 är förundersökningsprotokollen idag i sin helhet rättegångshandlingar och sålunda ska domstolarna behandla begäran om handlingar som gäller dem, när sådana framförs. Av någon anledning begär dock exempelvis journalister/utomstående fortfarande att få dem av polisen. 

Generellt betraktat skulle det vara motiverat att i ärenden i vilka brottsprocessen går vidare till domstol, ska domstolen centraliserat behandla alla begäran om handlingar som hänför sig till den aktuella rättegången endast med stöd av offentlighetslagstiftningen som gäller domstolar. Detta skulle göra det möjligt för domstolen att fullt ut kontrollera hur begäran som görs i ärendet ska behandlas. I många fall är det omöjligt för polisen att känna till vad som eventuellt har framkommit vid behandlingen i domstolen eller om det i domstolsskedet i ärendet framkommit sådan information, som påverkar bedömningen av ärendets offentlighet. 

En gång till om polisens offentlighetshandbok

Offentlighetshandboken utarbetades i tiderna av polisens högsta ledning vid inrikesministeriet, eftersom den dåvarande nya offentlighetslagen redan då visade sig vara svår att tillämpa. Med tiden har det utfärdats en mängd olika tolkningsanvisningar, av vilka alla inte nödvändigtvis har underlättat tillämpandet av lagen. Inrikesministeriet krävde att Polisstyrelsen ska uppdatera offentlighetshandboken vilket även gjordes. Grunden för handboken är fortsatt den samma: handlingarna är offentliga och sekretessbeläggning görs endast i undantagsfall. Handboken är inte en anvisning eller bestämmelse utan uttryckligen en handbok, en sammanfattning av faktorer som bör tas i beaktande vid en prövning. Den slutliga tolkningen av offentlighetsvärdet görs alltid av den berörda tjänstemannen eller polisenheten.  

Det har ofta påpekats i offentligheten att polisen i sin offentlighetshandbok ger rådet att sekretessbelägga alla uppgifter som hänför sig till privatlivet. Det har påståtts att polisen uppmanats att sekretessbelägga till och med hela ärendegrupper, såsom våld i nära relationer och missbruk av socialförmåner, från pärm till pärm. Detta stämmer dock inte. 

I polisens offentlighetshandbok betonas att utgångspunkten för myndigheternas förfarande är offentlighet. Hemlighållande är således ett undantag som alltid ska bedömas separat från fall till fall. Såsom konstateras ovan är det klart att normerna som tillämpas är varken helt problemfria eller entydiga vad gäller offentlighetslagen.

Enskilda meningar som lösgjorts från den helhet som offentlighetsdagboken utgör kan ge en felaktig bild av hur polisen tillämpar offentlighetslagen. Offentlighetshandboken uppdateras och preciseras till nödvändiga delar kontinuerligt för att det inte ska kunna uppstå missförstånd. Uppdateringarna beaktar även den nyaste rättspraxisen och avgöranden av de högsta laglighetsövervakarna. Vi väntar dock ännu på att pågående fall ska avgöras i Högsta förvaltningsdomstolen för att handboken så väl som möjligt ska följa det rådande rättsläget. 

Niina Uskali
Polisöverinspektör
Polisstyrelsen