En av polisens uppgifter är att förebygga, avslöja och utreda brott. Brottsutredning är bara ett delområde av polisens verksamhet.
Brottsutredning är till stor del lagenlig verksamhet. Lagen föreskriver bland annat om
- de principer som ska följas i förundersökning,
- utförande av en förundersökning,
- den brottsmisstänktes rättigheter och
- användningen av metoder för inhämtande av information i syfte att utreda brott.
På senare tid har det förts en offentlig debatt om brottsutredningens tillstånd, bland annat om förundersökningskvaliteten och längden på förundersökningar. Granskningen har utförts delvis i ljuset av fall som redan är många år gamla. Utifrån dessa är det dock inte möjligt att bilda sig en övergripande bild av nuläget för brottsutredningen och de faktorer som påverkar den. Polisen utreder hundratusentals brott varje år; misstag ska hittas och åtgärdas, men de får inte undergräva det goda och kvalitativa arbete som polisen varje dag gör för säkerheten och brottsbekämpningen.
Om förändringarna i verksamhetsmiljön
Den senaste tidens förändring i vårt samhälle och den globala säkerhetsmiljön har lett till att brotten är mer branschövergripande och internationella och därigenom utredningen av dem ännu mer krävande, långvarigare och dyrare. Nya, allt mer invecklade uppdragshelheter dyker ständigt upp (till exempel nätbrottslighet). Internet och digitalisering går genom all brottsutredning. Kompetenskraven för brottsbekämpning ökar hela tiden.
Om brottsutredningens utgångspunkter
Enligt lagen ska en förundersökning utföras när det finns skäl att misstänka ett brott i ärendet. Tröskeln för att inleda en förundersökning är mycket låg, men å andra sidan lämnar lagen en viss prövningsrätt till förundersökningsmyndigheten. Enbart anmälan om ett brott innebär alltså inte automatiskt att en förundersökning inleds; det behövs också konkreta bevis som understöder påståendena. Om det inte finns skäl att misstänka ett brott får förundersökningsmyndigheten inte göra en förundersökning.
Lagen föreskriver också att en förundersökning ska genomföras utan onödigt dröjsmål. Även i detta avseende har förundersökningsmyndigheten ett visst spelrum när det gäller att prioritera förundersökningar. Polisen ska kunna ställa sina uppdrag i prioritetsordning, både vad gäller brottsutredning och fältverksamhet. Prioritering av förundersökningar kan leda till att tidpunkten för inledandet av förundersökningen skjuts upp eller att fortsättningen av utredningen flyttas fram, men inte till att förundersökningen kan lämnas ogjord.
Den lämpliga längden på en förundersökning i ett enskilt fall beror på särdragen hos ärendet som utreds. Exempelvis ska fall där en misstänkt har gripits eller häktats handläggas inom tämligen korta tidsfrister som fastställs i lag. Av den orsaken är det i många fall nödvändigt att prioritera dessa fall framför andra utredningar. Det är helt klart att exempelvis målsäganden i ett lindrigt egendomsbrott inte tröstas av att det på grund av ovannämnda orsak inte finns tid att sköta hens ärende. För var och en är det egna ärendet naturligtvis det viktigaste - polisen måste dock välja sina prioriteringar. När det inte är möjligt att tänja sig till allt, är det polisens strategiska val att fokusera på den allvarligaste och för samhället mest betydande brottsligheten. Men när alla ärenden som överskrider tröskeln för förundersökning ändå ska handläggas, innebär det att mindre brott ofta blir lidande då utredningstiderna blir långa. Situationen är oroande, eftersom det är just utredningen av vardagsbrott och tryggheten i vardagen som ligger nära medborgarna och spelar en nyckelroll för att bygga upp och upprätthålla förtroendet för polisen. Situationen upplevs som frustrerande inte bara av målsägandena utan även av polisen.
De frågor som ska prövas kan inte heller jämföras när det gäller de åtgärder som krävs för att lösa fallet. I vissa fall räcker det med 1-2 förhör för att reda ut ärendet medan det ibland behövs år av arbete. I statistiken visar sig dessa saker som likvärdiga. När man bedömer resultatet av brottsbekämpning utifrån statistik måste man komma ihåg att siffrorna ensamma inte säger oss hur mycket arbete som utredningen av fallet de facto har krävt. Det är också viktigt att notera att eftersom polisen har en lagstadgad skyldighet att registrera ärenden som anmäls till den för utredning, utförs olika preliminära utredningsåtgärder och beslut även i ärenden som på grund av sin kvalitet inte går vidare till den egentliga förundersökningen.
Kontinuerliga ändringar i lagstiftningen är också en del av brottsutredningens vardag. Bakom förnyelserna ligger ofta målet att förverkliga principen om en rättvis rättegång. I praktiken har dock reformerna lett till en kontinuerlig ökning av formkraven gällande förundersökning. Dylika förändringar har betydande effekter på kanaliseringen av arbetstiden. Drivkraften bakom revideringarna är sällan, om någonsin, tanken om att göra förundersökningsprocessen smidigare och effektivare. Revideringarna har även varit beklagligt snäva och splittrade.
Om praktisk brottsutredning
Dagens brottsutredares och utredningsledares arbete omfattar en stor mängd element som man inte nödvändigtvis förstår eller tänker på att de ingår i arbetet. Detta beror delvis på att brottsutredning är ett relativt osynligt delområde av polisverksamheten, redan på grund av integritetsskyddet, oskuldspresumtionen och behovet av att hemlighålla polisens taktiska och tekniska metoder. Av motsvarande skäl kan verksamheten vara relativt osynlig även inom polisförvaltningen.
Utöver de grundläggande uppgifterna i en förundersökning (förhör, upprättande av förundersökningsprotokoll), omfattar uppgifterna för en enskild utredningsledare och en utredare även uppgifter som rör exempelvis metoder för inhämtande av information, rättshjälp och handräckning samt uppdrag som hänför sig till teknisk utredning (bl.a. IT-utredning). Ytterligare måste tid finnas för förebyggande av brott, analys- och underrättelseverksamhet, polisutredning, asylutredning, utveckling samt upprättande av utlåtanden och att svara på begäran om handlingar. Samtidigt är internationellt samarbete och samarbete med intressentgrupper vardag.
Det hör också till vardagen att en utredningsledare kan ansvara för hundratals, till och med några tusen, fall om året. Alla dessa ärenden omfattas av kravet på att utredningen ska utföras med hög kvalitet och utan dröjsmål. Det borde därför inte komma som någon överraskning att arbetstillfredsställelsen och motivationen börjar sina under en sådan press och känslan av kontroll försvinner när man arbetar.
Om arbetsmängden är alltför stor är det mänskligt att misstag sker redan av denna anledning. Detta återspeglas redan i polispersonalens försämrade välbefinnande. Att inte göra några fel i en verksamhetsmiljö av den ovan beskrivna typen skulle till och med vara omänskligt.
Det har blivit allt mer utmanande att upprätthålla utredningsnivån för strafflagsbrott på nuvarande nivå. I en sådan situation är det viktigt att titta på vem som har möjlighet att förbättra situationen och vart kritiken ska riktas. Är det en enskild tjänsteman som har nycklarna till en lösning eller ligger de hos polisförvaltningen eller utanför förvaltningsområdet?
Om den underliggande och faktiska orsaken till felen är en enskild tjänstemans alltför stora arbetsmängd, bör bedömningen inte riktas mot den tjänstemannen. Tyvärr sker det dock ofta. Till exempel har de högsta laglighetsvakterna i flera av sina avgöranden konstaterat att bristen på resurser i förhållande till antalet uppgifter inte ger rätt att låta bli att utföra en lagstadgad uppgift. Om det till exempel ligger ett enstaka fall bakom laglighetsövervakningsrelaterad kritik, leder det ofta uttryckligen till kritik av en tjänsteman som arbetat med det fallet, exempelvis utredningsledaren. Ur vederbörande tjänstemans synvinkel är kritiken orimlig då felet beror på orsaker som tjänstemannen har minimala eller inga möjligheter alls att påverka.
Å andra sidan har även laglighetsövervakningen vaknat till insikt om att det inte är möjligt att helt förbigå frågor relaterade till arbetsmängden. Riksdagens justitieombudsman har lyft fram som ett specialtema frågan om tillräckliga resurser för myndigheterna för att trygga de grundläggande rättigheterna. Justitieombudsmannen konstaterade i sin årsredovisning för 2020 att ”Tillräckliga resurser för myndighetsverksamheten har en direkt inverkan på ändamålsenligheten i myndighetens verksamhet och därmed på hur tillförlitlig, trovärdig och kvalitativ myndighetens verksamhet upplevs vara. I princip är det inte justitieombudsmannens uppgift att övervaka att myndigheternas resurser är tillräckliga. Om resurssituationen dock leder till att de grundläggande rättigheterna inte uppfylls, till exempel genom att det på grund av resursbrist har blivit svårare eller till och med omöjligt för myndigheten att fullgöra sina lagstadgade skyldigheter, kan inte heller laglighetsövervakningen bortse från resursrelaterade frågor. Det är dock varken ändamålsenligt eller rimligt att rikta laglighetsövervakningsrelaterad utvärdering och kritik mot en enskild tjänsteman i situationer där bristerna i myndighetsverksamheten beror på resursrelaterade frågor utanför tjänstemannens kontroll. I vissa fall har även en enskild myndighet eller ett förvaltningsområde begränsade möjligheter att påverka korrigeringen av problem som orsakas av resursfrågor. Till exempel ger en omorganisation av verksamheten inte nödvändigtvis en lösning på problem till följd av bristande personalresurser i en situation där resursen är underdimensionerad från första början.
Vad har gjorts?
Polisens, liksom alla andra myndigheters, verksamhet påverkas av verksamhetsmiljön, lagstiftningen och de mänskliga och ekonomiska resurserna. Kvantitativa och kvalitativa förändringar i uppgifterna kan ofta klaras genom att granska verksamhetens strukturer och göra förändringar i organisationen. Ibruktagandet av nya arbetssätt och metoder kan också få arbetet att flyta bättre. Myndighetens möjligheter att flexibelt flytta resurser till de uppgifter som vid respektive tid är viktigast ger myndigheten bättre förmåga att klara av föränderliga situationer.
Vid polisen har man vidtagit flera olika åtgärder för att förbättra situationen i brottsutredningarna. Så kallade förbehandlingsenheter har inrättats vid polisenheterna vars verksamhet syftar till att säkerställa att rätt ärenden styrs till förundersökning och överhuvudtaget till straffprocessen. Syftet med förundersökning är att från straffprocessen undanta ärenden som till sin karaktär är till exempel civilrättsliga tvistemål eller i övrigt ärenden som anmälaren har upplevt som oklara. Målet är att utredningsresursen ska fokuseras på kvalitativt korrekta ärenden.
Dessutom har enheterna utvecklat en så kallad snabbutredningsmodell, det vill säga ett arbetssätt där ärendet behandlas färdigt antingen helt eller så långt det är möjligt enligt principen med en beröring. Dessutom har verksamhetsprocesserna förnyats på många sätt och samarbetet mellan enheterna utvecklats. Polisenheterna har också satsat på att utveckla kompetensen och ledarskapet.
Vad mer kan göras?
Det finns ett uppenbart behov av att utveckla brottsutredningen. Brottsutredning, i likhet med myndighetens övriga verksamhet kan inte stå och stampa på stället och ignorera förändringarna i den operativa miljön. Det räcker inte att betrakta förändringar i verksamhetsmiljön utåt från myndighetsverksamheten, istället bör effekterna också undersökas i termer av hur myndighetsverksamheten måste förändras för att uppfylla kraven i respektive tidsperiod och situation. Denna uppgift är kontinuerlig.
I all utveckling utgörs den realistiska utgångspunkten av vilka de verkliga möjligheterna är. Det ser ut som att polisens brottsutredning inte kommer att räddas av att mängden tillgängliga personalresurser märkbart ökas. Det kommer även i fortsättningen att finnas för få par händer som arbetar med utredning och det är inte möjligt att förbättra brottsutredningens läge genom detta.
Det som kan och bör göras, är att fortsätta utveckla de verksamhetsprocesser som påverkar effektiviteten och kvaliteten i verksamheten, särskilt ur ett nationellt perspektiv. Till exempel gällande förbehandlingsverksamheten kan man fortsätta att granska en ändamålsenlig utveckling av verksamhetsprocessen utifrån bästa praxis. Ledarskapsutveckling är också av väsentlig vikt. En del av ledarskaps- och chefsarbetet är att vara medveten om och ta itu med problem, oavsett om det är jobb som samlas på hög eller missförhållanden som upptäckts på arbetsplatsen. Även möjligheterna till samarbete mellan polisenheter, det vill säga samverkan, ska undersökas utan fördomar. Polisstyrelsen har det operativa ansvaret för den nationella utvecklingen.
Att öka kompetensen är också en kontinuerlig process. Förvaltningen måste identifiera kompetensbehoven och inrikta utbildningen därefter. Utbildning ska pågå kontinuerligt och det ska finnas tid för det. Polisyrkeshögskolan, som utbildar experter för krävande uppgifter inom polisförvaltningen, spelar en viktig roll i säkerställandet av kompetensen. Utöver detta ska polisenheterna också följa upp sin personals utbildningsbehov och själv anordna nödvändiga kurser.
Utöver med förvaltningsområdets interna åtgärder som därmed kanske genomförs på kortare sikt, gäller det att arbeta med utvecklingsbehoven gällande lagstiftningen som reglerar brottsutredning. Infallsvinkeln för granskningen ska vara en ökning av förundersökningens kvalitet och snabbhet.
Exempelvis en ökning av de elektroniska verksamhetsmöjligheterna inom förundersökning och bredare utnyttjande av tekniska lagringsmöjligheter är redan nu aktuella frågor. Dessutom är det skäl att fördomsfritt titta på hur alla inblandade parter kan ”engageras” i förundersökningen, så att det inte finns behov av att inleda utredningen av ärendet på nytt, till exempel under förfarandet för avslutande utsagor eller till och med under behandlingen i domstol. Ytterligare bör det observeras att straffprocessen utöver förundersökning även omfattar åtalsprövning och domstolsprocess, varvid en uppdatering endast av bestämmelserna om förundersökningsfasen inte nödvändigtvis är tillräckliga för att göra hela processen för behandling av brott effektivare och därigenom inte heller för att göra straffprocessen snabbare.
En av de viktiga lagstiftningsfrågorna är att granska för vilka typer av ärenden förundersökningsprocessen och straffprocessen i allmänhet ska kunna användas. Just nu verkar det som att man vill föra även andra än straffrättsliga ärenden till förundersökning eftersom polisen uppfattas som en slags allmän utredningsmyndighet. Det finns orsak att granska bredare, om samhället tillhandahåller tillräckligt med andra, mer ändamålsenliga och lindrigare medel för att behandla ärenden. Ärendet har även en nära anknytning till frågan om lindring av undersökningsskyldigheten.
En väsentlig utgångspunkt för utvecklingen av myndighetsverksamheten är myndighetens kärnuppdrag och förståelse för vad som är under utveckling. Polisens kärnuppdrag inom brottsutredningsfältet är mycket tydlig. Polisen har själv insikter i utvecklingsbehoven och sätten att utveckla det.
Minna Ketola
Polisöverinspektör, chef för ansvarsområdet för brottsbekämpning
Polisstyrelsen
